Ricardo Vollbrecht
Consultor jurídico do Sindag e Ibravag, o advogado formado pela PUCRS, é mestre em Direito da Empresa e dos Negócios pela Unisinos e especialista em Direito Empresarial pela PUCRS, membro da Comissão Especial de Direito Aeronáutico da OAB/RS.
Seguindo o seu projeto de Regulação Responsiva1, a Agência Nacional de Aviação Civil – Anac publicou em dezembro de 2024 novas regras para tratar das infrações administrativas e do procedimento sancionador. Com a edição das Resoluções nº 761 e 762, de 18 de dezembro de 2024, com vigência a partir de 23 de junho de 2025, a Agência pretende modernizar o seu processo administrativo para apuração e aplicação de sanções nos casos de descumprimento da legislação aeronáutica, ampliando as estratégias de fiscalização e de promoção da conformidade regulatória no setor aéreo. A Resolução Anac nº 761/2024 prevê o procedimento e as sanções, enquanto a Resolução Anac nº 762/2024 estabelece o valor das multas.
O novo regulamento substitui a Resolução Anac nº 472, de 6 de junho de 2018, que estabelece providências administrativas decorrentes do exercício das atividades de fiscalização sob competência da Anac, a qual já trazia possibilidade de menos punição e mais persuasão, com providências administrativas preventivas, como o Aviso de Condição Irregular – ACI e a Solicitação de Reparação de Condição Irregular – SRCI, para infrações de baixo impacto ou que não afetem a segurança das operações aéreas. Contudo, na prática das fiscalizações da Agência, conforme estudo da Universidade de Brasília (UnB)2, observou-se pouca aplicação destes novos institutos, fruto de sua regulação muito aberta, somada a uma cultura regulatória arraigada no emprego de medidas de constrangimento para a conformidade ao invés de buscar a orientação e a colaboração do setor privado.
Procurando ser mais responsiva ao setor regulado, uma das novidades da Resolução Anac nº 762/2024 está na inclusão de sanções diferenciadas, como a obrigação de fazer ou de não fazer e a advertência, providências administrativas que podem ser aplicadas em substituição à multa.
As sanções de obrigação de fazer e de não fazer poderão incidir quando a sua adoção for mais razoável e proporcional do que a multa para o atingimento do interesse público. Percebeu assim a Anac que a mera aplicação de multas por infrações administrativas não resulta, necessariamente, em melhoria na operação, comprometendo importantes recursos que os operadores poderiam empregar na melhoria dos serviços aéreos. É mais útil para todo o sistema então estabelecer uma obrigação a ser realizada do que simplesmente aplicar uma multa. O regulado que receber proposta de obrigação de fazer ou não fazer ainda terá prazo de 15 dias para apresentar manifestação sobre as condições de cumprimento da obrigação, mediante o oferecimento de alternativas ou a proposição de ajustes proporcionais ao valor correspondente da multa substituída.
Com estas novas ferramentas regulatórias, a Anac procura aprimorar o diálogo com os agentes do setor regulado, permitindo que a fiscalização tenha maior foco na segurança do que na mera aplicação de penalidades, contribuindo para a qualidade das atividades de aviação civil no País.
Outra providência sancionatória regulamentada pela Resolução Anac nº 762/2024 foi a advertência, que também poderá ser aplicada em substituição à multa.
A previsão da advertência vem de alteração da Lei da Anac (Lei nº 11.182/2005) pelo Congresso Nacional, a partir de emenda sugerida pelo Sindag e apresentada pelo deputado Alceu Moreira (RS), no âmbito do processo de aprovação da medida provisória do Voo Simples, convertida na Lei nº 14.368/2022, que promoveu várias alterações na legislação aeronáutica brasileira.
Na consulta pública do processo de redação das novas resoluções pela Anac, o Sindag participou sugerindo regras mais claras sobre as hipóteses de aplicação da advertência e também pedindo a introdução da fiscalização orientadora, um direito das empresas de pequeno porte. De acordo com nosso levantamento, 2/3 das empresas de aviação agrícola no Brasil são optantes do Simples Nacional, portanto, de pequeno porte, e por isso com direito à fiscalização orientadora, conforme o Estatuto das Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar nº 123/2006).
Contudo, a regra para a aplicação da advertência e das obrigações de fazer ou não fazer, em substituição à multa continua aberta, dando ampla margem para a avaliação da fiscalização, permitindo interpretações mais restritivas, o que pode continuar impedindo o avanço da regulação responsiva da Anac.
De acordo com o art. 27, § 2º, da Resolução 761/2024, para não aplicar a multa e incidir a advertência ou a obrigação de fazer ou de não fazer, deverão ser observados “a criticidade da não conformidade identificada, as circunstâncias que envolvem o fato, a conduta e, no que couber, o histórico de conformidade e de colaboração do regulado, o caráter pedagógico da medida e a garantia da manutenção da efetividade da norma”. Logo, ficou à cargo da fiscalização verificar a possibilidade de aplicar outra sanção no lugar da multa. Contudo, entendemos que uma vez preenchidos os requisitos da resolução, principalmente quando se demonstrar a correção da infração e a ausência de prejuízo para a segurança operacional, será um direito do cidadão ou da empresa fiscalizados a aplicação de uma providência administrativa sancionadora diferenciada, sem a adoção de penas pecuniárias.
Como os empreendedores, principalmente os de pequeno porte, têm dificuldade de conhecer o regulamento, para que haja a aderência do particular ao sistema, a aplicação pura e direta de multas não se mostra eficaz. É preciso, primeiramente, a aproximação entre as partes envolvidas, para que o regulador conheça a realidade da operação e o regulado colabore com a regulação e seja capacitado para a conformidade. Para tanto, deve haver a previsão de medidas ou sanções menos rigorosas, que passem a mensagem de orientação e não apenas de punição. A advertência e a obrigação de fazer e de não fazer surgem então como ferramentas capazes de gerar esta sinergia para melhoria da conformidade regulatória.
A regulação responsiva passa pela mudança de procedimento da fiscalização, com acompanhamento do particular e aplicação de medidas diferentes da mera penalidade pecuniária, mormente quando o fiscalizado mostrar colaboração. Recebendo orientação ao invés de punição, o regulado é incentivado para trabalhar pela conformidade e, por outro lado, fornecer dados relevantes para a análise do regulador.
Esperamos que a advertência e a obrigação de fazer ou não fazer sejam amplamente empregadas pela fiscalização, para que o processo administrativo sancionador também ganhe em legitimidade e aderência do setor regulado. Diante do atual estágio do direito constitucional administrativo, é inclusive inconstitucional a não aplicação de sanções diferenciadas ou positivas. E cabe aos fiscalizados reivindicar a aplicação da advertência como da obrigação de fazer ou de não fazer, pois é seu direito, agora regulado pela Anac.
